Financiación

Las tres fuentes principales de financiación de la educación son los gobiernos, los donantes y los hogares. Según el análisis efectuado al preparar este informe, se estima que el gasto anual de educación en el mundo asciende a 4,7 billones de dólares. De esa cantidad, 3 billones (65% del total) se gastan en países de ingresos altos y 22 000 millones (0,5% del total) en países de ingresos bajos (figura 18a), pese a que los dos grupos cuentan con una cantidad aproximadamente igual de niños en edad escolar. Los gobiernos representan el 79% del gasto total y los hogares el 21%. Los donantes aportan el 12% del gasto total de educación en los países de bajos ingresos y el 2% en países de ingresos medios bajos (figura 18b).

Gasto público

A nivel mundial, el gasto medio en educación pública era del 4,4% del PIB en 2017, superior al valor mínimo de referencia del 4% definido en el Marco de Acción para la Educación 2030; por región, se situaba entre el 3,4% en Asia Oriental y Sudoriental y el 5,1% en América Latina y el Caribe. El porcentaje medio del gasto público total dedicado a la educación era del 14,1%, inferior al valor mínimo de referencia del 15%, con tasas regionales que van desde el 11,6% en Europa y América del Norte hasta el 18% en América Latina y el Caribe. En total, 43 de los 148 países no alcanzan ninguno de los dos valores de referencia.

El porcentaje medio del gasto público en educación dedicado a la enseñanza primaria es del 35%, en un rango que va desde el 47% en países de bajos ingresos hasta el 26% en países de altos ingresos. A nivel mundial, una media del 35% del gasto total en educación se dedicó a la enseñanza secundaria, con un porcentaje del 27% en países de bajos ingresos y del 37% en países de ingresos altos. Los países de Europa y América del Norte gastan la misma cantidad por alumno de primaria y postsecundaria. Los países del África Subsahariana gastan 10 veces más para el estudiante de postsecundaria que para el alumno de primaria.

Surge a menudo un debate público acerca de los efectos negativos de la inmigración sobre el bienestar de la comunidad de acogida. Por una parte, los inmigrantes son más propensos que los nativos a encontrarse en edad laboral, pero suelen generar menos ingresos fiscales porque ganan menos. Por otra parte, es más probable que los inmigrantes dependan de las prestaciones sociales y utilicen los servicios públicos, como la educación. Sin embargo, el gasto de educación pública para los niños debe entenderse como una inversión: por lo general, aportan más en impuestos y contribuciones a la seguridad social que lo que reciben a lo largo de su vida. Las consecuencias fiscales de la inmigración son relativamente modestas, y se encuentran habitualmente dentro del 1% del PIB, ya sean positivas o negativas.

Gasto de la ayuda

En 2016, la ayuda a la educación alcanzó su nivel histórico más alto desde que se iniciaron los registros en 2002. En comparación con 2015, la ayuda a la educación aumentó en 1500 millones de dólares, es decir un 13% en términos reales, ascendiendo a 13 400 millones de dólares. La ayuda a la educación básica representó dos tercios del aumento; la ayuda a la educación secundaria y postsecundaria se acrecentó a un ritmo menor, por lo que la proporción de la educación básica en el total de la ayuda educativa alcanzó su nivel más alto con un 45%.

Los desembolsos de ayuda para la educación básica no se asignan todavía a los países más necesitados. La proporción de la ayuda para la educación básica a los países de bajos ingresos se redujo del 36% de 2002 al 22% de 2016. La proporción asignada a los países menos adelantados fue del 34% en 2016, en descenso a partir del máximo del 47% alcanzado en 2004.

Los países de ingresos medios bajos enfrentan también un déficit de financiación. Los préstamos de los bancos multilaterales de desarrollo dedicados a la educación en estos países siguen siendo de poca cuantía. Por ejemplo, el porcentaje medio asignado a la educación entre 2002 y 2017 fue del 10,5% para los préstamos en condiciones favorables de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), pero solo del 6,4% para los préstamos en condiciones no concesionales del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). Además, la cuota de la educación en los préstamos del BIRF se redujo del 8,2% en 2012 al 4,7% en 2017, lo que equivale a una cuarta parte del monto dedicado al sector energético y extractivo (figura 19). Prosiguen las deliberaciones acerca de una propuesta de la Comisión Internacional para la Financiación de Oportunidades para la Educación Mundial encaminada a establecer un mecanismo internacional de financiación para la educación, con miras a aumentar los préstamos de los bancos de desarrollo destinados a la educación en los países de ingresos medios bajos.

LA AYUDA COMO UN INSTRUMENTO PARA REDUCIR LA MIGRACIÓN

La idea de que la asistencia externa puede reducir la migración recibe cierto apoyo en los círculos políticos. El aumento de los ingresos disponibles en los países de origen reduciría uno de los principales motivos que impulsan la emigración. La Agenda Europea de Migración y las políticas de ayuda de algunos países apoyan esta idea.

Un estudio sobre los flujos migratorios de 210 países de origen a 22 países donantes (y de destino) mostró que los países que envían grandes cantidades de migrantes reciben la mayor cantidad de ayuda externa. Sin embargo, es difícil establecer una relación causal. Si la ayuda llega a las familias más pobres, puede ayudarles a financiar la migración. La ayuda puede también ampliar la información sobre los países donantes y reducir los costos de transacción de los migrantes, fomentando así la emigración. Los decisores políticos deberían por lo tanto moderar sus expectativas acerca de lo que puede hacer la ayuda para reducir la migración.

El impacto de la ayuda educativa, en particular, sobre la migración, es muy difícil de discernir debido a su pequeña cuantía. Incluso si la ayuda dedicada a la educación contribuye a reducir la emigración, es poco probable que lo haga rápidamente. Sin embargo, la educación puede tener un importante papel mediador en la migración, tanto para los países de origen como para los de destino. Un estudio sobre las tendencias de la migración desde el norte de África a los países de la OCDE indicó que el aumento de los ingresos derivado de la ayuda en los países de origen fue un factor impulsor para los emigrantes con un bajo nivel educativo. En cambio, si las personas están satisfechas con los servicios públicos locales, incluyendo las escuelas, esto puede representar un factor disuasivo para la migración. De forma general, las características demográficas del país de destino (densidad de población, crecimiento de la población urbana, índices de dependencia de las personas mayores) y las ventajas aportadas por la educación en los países de destino fueron factores mucho más determinantes de las tasas de migración que los niveles de ayuda.

MEJORAR LA EFICACIA DE LA AYUDA HUMANITARIA DESTINADA A LA EDUCACIÓN

La ayuda humanitaria aumentó en 2017 por cuarto año consecutivo, y la financiación humanitaria para la educación en el mundo ascendió a 450 millones de dólares. Sin embargo, el porcentaje de la educación dentro de la ayuda humanitaria total fue del 2,1%, muy por debajo del objetivo mínimo del 4%. Históricamente, la educación tiene también uno de los porcentajes más bajos de requisitos financiados, en comparación con otros sectores. No obstante, la Cumbre Mundial Humanitaria de 2016 incluyó un nuevo compromiso a favor de la educación en situaciones de emergencia, a través de la creación del fondo multilateral “La educación no puede esperar” (ECW pour sus siglas en inglés).

La existencia de múltiples capas de mecanismos de coordinación, tanto verticales (del nivel mundial al local) como horizontales (de forma transversal entre sectores y agentes), complica la arquitectura de la ayuda humanitaria y dificulta un aumento del porcentaje dedicado a la educación en la respuesta a situaciones de emergencia. Las intervenciones coordinadas por la ONU se organizan de dos maneras. Los planes de respuesta humanitaria (PRH) proporcionan una estrategia de país, generalmente durante un año. Los llamamientos urgentes proponen respuestas a emergencias repentinas para responder a necesidades acuciantes durante tres a seis meses. Los PRH han incluido pocos contenidos relacionados con la educación, y a menudo no se menciona la educación en los llamamientos.

No hay ningún mecanismo obligatorio de presentación de informes para el gasto de la ayuda humanitaria internacional, por lo que resulta difícil rastrear el gasto destinado a la educación. La base de datos del sistema de notificación de los países acreedores del Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCDE no desglosa la ayuda humanitaria por sector, si bien indica que en 2016 se dedicaron cerca de 400 millones de dólares de ayuda al desarrollo a la educación de los refugiados. El sistema voluntario de seguimiento financiero de la Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios rastrea la educación, pero en 2017 el 42% de la financiación estaba en la categoría multisectorial, compartida entre varios sectores o indeterminada, por lo que las estimaciones de gastos destinados a la educación pueden ser inexactas.

La falta de fondos para la educación se debe a insuficiencias en varios ámbitos: voluntad política, coordinación vertical y horizontal, capacidad de los actores humanitarios y mecanismos de información o rendición de cuentas.

Un estudio de costos de 2015 estimó el déficit de financiación en 8500 millones de dólares, que la comunidad internacional debería cubrir. Esto equivale a 113 dólares por cada niño, una cuantía que multiplica por diez el gasto actual por alumno. El fondo ECW pretende recaudar 1500 millones de dólares por año e incrementar la participación de la educación en la ayuda humanitaria en 1,2 puntos porcentuales para 2021. Sus interlocutores deberán participar en estos esfuerzos de recaudación de fondos, ya sea priorizando los objetivos humanitarios dentro de la ayuda al desarrollo o confiriendo mayor prioridad a la educación dentro de la ayuda humanitaria.

Los planes no deberían verse determinados por las actividades que las organizaciones tienen costumbre de ejecutar; se necesitan más bien acciones que favorezcan una educación de calidad, incluyente y equitativa. El dispositivo mundial de coordinación interinstitucional en materia de educación (Global Education Cluster) ha establecido directrices para evaluar las necesidades. En tanto nuevo actor importante, el fondo ECW podría aplicar estas directrices exigiendo a sus socios que las utilicen para la elaboración de los programas y desarrollando sus capacidades.

La ayuda humanitaria ha tenido dificultades en establecer una coordinación adecuada entre sus actores principales y dentro de cada uno de ellos. La educación debería ocupar un lugar central en los planes de intervención humanitaria multisectorial. En la crisis de los Rohingya en Bangladesh, se incluyó la educación desde la primera etapa de las operaciones de socorro, y la prestación de servicios educativos comenzó muy rápidamente. No obstante, a causa de la falta de coordinación, los centros de aprendizaje estaban a veces vacíos, puesto que otras intervenciones que no eran de tipo educativo insumían el tiempo de los niños.

Es también necesario efectuar una planificación conjunta entre los actores humanitarios y de desarrollo. Si bien la planificación multisectorial ayudó a incluir la educación en las operaciones de socorro humanitario de los Rohingya, no aseguró su inclusión en el sistema educativo de Bangladesh. Los llamamientos multianuales en casos de crisis prolongadas no han recibido fondos suficientes, y los planes nacionales de educación, históricamente, no se han ocupado de la resiliencia ni de las respuestas a la crisis. La planificación de la educación a corto plazo en el marco humanitario debe combinarse con cuestiones más estructurales, como en Uganda, donde el plan gubernamental de respuesta a las necesidades educativas de los refugiados y las comunidades que los acogen, anunciado en mayo de 2018, asigna 395 millones de dólares en el transcurso de tres años para llegar cada año a unos 675 000 estudiantes refugiados y pertenecientes a las comunidades de acogida.

Donantes como Australia, el Canadá, Noruega y el Reino Unido están adoptando marcos de financiación plurianuales para garantizar una financiación previsible a los actores humanitarios, y el fondo ECW tiene un instrumento de “resiliencia multianual”, que también apunta a colmar la brecha entre el ámbito humanitario y el desarrollo. Se debe fortalecer la rendición de cuentas en el campo de la ayuda humanitaria. ECW ha incrementado la transparencia y mejorado sus resultados al establecer normas exigentes en su marco de resultados estratégicos, que abarca no solo sus resultados finales, sino también su forma de trabajar y su eficiencia operativa, lo que es de suma importancia.

Gasto de los hogares

La falta de datos acerca de las aportaciones de los hogares ha obstaculizado desde hace mucho tiempo el análisis de los gastos totales en educación. El IEU publicó por primera vez datos relativos a los hogares en 2017, pero la cobertura sigue siendo limitada. La cuota de los hogares en los gastos totales de educación puede ser muy alta en algunos países de ingresos bajos y medios, como El Salvador (50%) e Indonesia (49%) (figura 20).

De forma general, los datos sobre los gastos de los hogares no parecen presentar cambios significativos de un año a otro, con algunas excepciones. En Chile, las protestas estudiantiles masivas contra la insuficiente financiación gubernamental de la educación provocaron cambios en las políticas públicas. Como consecuencia, la cuota de gastos educativos correspondiente a los hogares se redujo entre 2005 y 2010, pasando de casi el 50% a menos del 20%.