Global Education Monitoring Report

财务

教育资金的三个主要来源是政府、捐助方和家庭。为本报告进行 的分析估计,全世界每年教育支出为4.7万亿美元,其中3万亿美元 (总额的65%)用在高收入国家,220亿美元(总额的0.5%)用在低收 入国家(图18a),但这两类国家的学龄儿童人数基本相当。政府资金占 支出总额的79%,家庭占21%。捐助方资金占低收入国家教育支出总额的 12%,占中低收入国家的2%(图18b)。

CREDIT: Muse Mohammed/IOM. These Syrian refugee children used International Organization for Migration (IOM) transportation to access this school, which is far away from their camp.

图18: 政府资金占教育支出的五分之四

公共支出

从全球来看,2017年公共教育支出中位数为国内生产总值的4.4%,高于《2030年教育行动框 架》提出的4%;按地区来看,从东亚和东南亚的3.4%到拉丁美洲和加勒比的5.1%不等。专门用于教 育的公共支出总额中位数为14.1%,低于15%的最低基准,地区比率从欧洲和北美洲的11.6%到拉丁 美洲和加勒比的18%不等。总体来看,148个国家中有43个国家的两项基准均未达到。

专门用于初等教育的公共教育支出份额中位数为35%,从低收入国家的47%到高收入国家的26% 不等。全球教育支出总额中平均有35%划拨到中等教育领域,从低收入国家的27%到高收入国家的 37%不等。欧洲和北美国家为每一名小学生和中学生支出的数额相等。撒哈拉以南非洲为每一名中学 生支出的数额为小学生的10倍。

公共辩论的重点经常集中在移民对接待社区的福利产生的负面影响问题上。一方面,移民的年 龄可能比当地人更适合就业,但又往往因为报酬较低而纳税较少。另一方面,移民更有可能依靠社 会福利,并利用教育等公共服务。然而,最恰当的做法是将用于移民子女的公共教育支出视为一项 投资:他们一生贡献的税款和社会保险纳款往往多于其所得。移民造成的财务后果相对较轻,一般 在国民生产总值的正负1%以内。

援助支出

2016年,教育援助达到2002年有记录以来的最高水平。与2015年相比,教育援助实际增长15亿 美元(13%),达到134亿美元。基础教育援助占增加额的三分之二;中等教育和中等后教育援助增 速较慢,基础教育在教育援助总额中所占份额达到了45%的最高水平。

基础教育援助仍然没有划拨到最需要获得援助的国家。向低收入国家提供的基础教育援助份额 从2002年的36%下降到2016年的22%。向最不发达国家提供的援助份额从2004年47%的最高点下降 到2016年的34%。

向低收入国家提 供的基础教育援助份 额从2002年的36%下 降到2016年的22%

中低收入国家还面临着资金缺口。多边开发银行向这些国家发 放的教育贷款数额仍然较低。例如2002至2017年,国际开发协会 (IDA)发放的优惠贷款中教育份额平均为10.5%,但国际复兴开发银 行(IBRD)发放的非优惠贷款仅为6.4%。此外,国际复兴开发银行 贷款中的教育份额从2012年的8.2%下降到2017年的4.7%,相当于能 源和采掘业贷款的四分之一(图19)。全球教育机会融资国际委员会 提议建立一个国际教育融资机制,增加开发银行向中低收入国家的教 育贷款,这项建议目前仍在审议当中。

图19: 世界银行给予教育领域的非优惠贷款额呈下降趋势

将援助作为减少移徙的办法

外部援助可减少移徙的设想,在政策领域获得一定支持。在原籍国提高可支配收入,将削弱造 成人口外迁的一个主要因素。《欧洲移民议程》和一些国家的援助政策都支持这一主张。

一项针对从210个原籍国流向22个捐助国(和目的地国)的移徙情况进行研究发现,移民大量 外迁的国家得到的外援数额最大。但其中的因果关系很难确定。假如援助能够惠及较贫困家庭,便 可能有助于其支付移徙费用。援助还可能增加捐助国的信息,降低移徙者的交易费用,刺激人口外 迁。因此,对于援助在控制移徙方面能够起到的作用,政策制定者可能需要调低期待值。

教育援助规模较小,很难判断它对移徙产生的影响。即使教育援助 有助于减少人口外迁,也难以快速实现。但是,教育对于原籍国和目的 地国的移徙问题都能够起到重要的调和作用。一项针对从北非流向经合 组织国家的移徙趋势进行研究发现,援助在原籍国带动收入增加,也是 促使教育程度较低者移徙的驱动因素。但是,对学校等当地公共服务的 满意程度可能会让人们打消移徙的想法。总体来看,目的地国家的人口 特点——人口密度、城市人口增长情况、人口抚养比——和目的地国家 的教育回报,对于移徙率的影响比援助水平更重要。

国际援助和移徙 流动之间的因果关系 很难确定

加强人道主义教育援助的成效

2017年,人道主义援助连续第四年增加,全球人道主义教育资助达到4.5亿美元。但是,人道 主义援助总额中的教育份额占2.1%,远低于4%的最低目标。与其他行业相比,教育资金需求所占份 额历来都是最低的。但是,2016年世界人道主义首脑会议设立了“教育不能等待”(ECW)多边基 金,从而为紧急情况下的教育作出了一项新的承诺。

纵向(从全球到地方)和横向(跨部门、跨行为者)的多层面协调机制,使得人道主义援助结 构复杂,教育部门难以加强紧急情况下的应对措施。联合国协调的干预行动有两种组织方法。人道 主义应急计划(HRP)提供国家战略,通常为期一年。紧急呼吁针对突发紧急情况提出应对措施, 解决三到六个月内的紧急需求。在人道主义应急计划中,与教育有关的内容较少,并且各种呼吁往 往都没有考虑到教育问题。

国际人道主义援助支出没有设立义务报告制度,因而难以对教育支出进行全面跟踪。经合组织 发展援助委员会贷方报告制度数据库不提供按部门分列的人道主义援助数据,尽管它表明2016年约 有4亿美元的发展援助用于难民教育。联合国人道主义事务协调厅财务支出核实处自动跟踪教育领域 的情况,但2017年42%的资金归为多部门类别、由各部门分享或者没有具体说明,实际上无法准确 估算教育支出数额。

教育资金不足,是由于政治意愿、纵向与横向协调、人道主义行为者的能力、信息或问责机制 等几个方面都存在欠缺。

2015年,成本估算研究发现,资金缺口为85亿美元,这需要由国际社会支付。这一数额相当于 每名儿童113美元,相当于目前每名学生支出的十倍。“教育不能等待”基金的目标是每年筹集15亿 美元,并在2021年之前将人道主义援助中的教育份额提高1.2个百分点。基金的伙伴需要共同开展筹 资工作,或是在发展援助范畴内优先考虑人道主义目标,或是在人道主义援助范畴内优先考虑教育 问题。

不应根据各组织惯于开展的活动而制定计划,而应采取行动,提供包容、公平、优质的教育。 全球教育小组制定了需求评估指导原则。作为重要的新的行为者,“教育不能等待”基金可以要求 合作伙伴在制定计划时运用这些指导原则,并培养能力来落实这些原则。

人道主义援助中主要行为者之间的协调工作一直是一个棘手的问题。应将教育作为多部门人道 主义干预计划的重要内容。在孟加拉国的罗兴亚危机中,应急救援工作的第一阶段便包含了教育, 教育服务的提供开始得非常快。但由于缺乏协调,学习中心有时空无一人,非教育干预工作也在力 争获得儿童的时间。

人道主义和发展行为者之间也需要进行联合规划。虽然多部门规划有助于确保教育在罗兴亚人 道主义危机的应对工作中占有一席之地,但并不能确保将其纳入孟加拉国教育系统。在持久危机中 开展的多年期呼吁项目一向供资不足,国家教育规划过去也并不注重复原力或应对危机。短期人道 主义教育规划框架需要与结构性更强的问题相结合,例如乌干达在2018年5月宣布政府“难民和接纳 社区教育应急计划”,三年拨款3.95亿美元,每年惠及难民和接纳社区的学生约675000名。

澳大利亚、加拿大、挪威和联合王国等捐助国正在转而采用多年期供资框架,以确保可以预测 向人道主义伙伴的供资;“教育不能等待”基金开发了“多年期复原力”工具,也旨在弥合人道主 义与发展之间的鸿沟。需要加强人道主义援助的问责制。“教育不能等待”基金在战略成果框架内 制定了高标准,强调透明度和成果,不仅涵盖最终成果,重要的是也涵盖工作方法和业务效率。

家庭支出

由于欠缺家庭出资数据,教育支出总额分析长期以来受到限制。教科文组织统计研究所在2017 年首次发布了家庭数据,但覆盖面有限。在一些低收入和中等收入国家,家庭支出在教育支出总额 中所占份额很高,例如萨尔瓦多(50%)和印度尼西亚(49%)(图20)

图20: 部分低收入和中等收入国家的家庭教育支出相当可观

总体来看,家庭支出数据没有逐年发生巨大变化,但也有一些例外。在智利,学生举行大规模 活动抗议政府教育资金不足,促使公共政策发生变化。教育支出总额中的家庭份额由此在2005至 2015年间从将近50%降至20%以下。

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