Global Education Monitoring Report

流离失所

流离失所者的人数达到了第二次世界大战结束以来的最高点。流离失所者往往来自全球最贫 困、服务最落后的地区,当因流离失所而丧失教育时,他们的脆弱性会进一步加深。

CREDIT: Petterik Wiggers/UNHCR. Refugee children from Ethiopia and Somalia attend schools in a refugee camp close to the Djibouti-Somalia border.

联合国难民事务高级专员公署(联合国难民署)负责保护 1 990万难民,其中大约52%未满18岁。联合国近东巴勒斯坦难 民救济和工程处(近东救济工程处)负责保护540万巴勒斯坦难 民。约有39%的难民生活在有人管理的自行安置营地、中转营地 或收容中心,大多集中在撒哈拉以南非洲。其他难民大多散居在 城市地区。

此外,冲突造成了4000万境内流离失所者(IDP),阿拉伯叙利亚共和国的境内流离失所者人 数最多;另有1 900万人因自然灾害而流离失所,这个群体在中国的人数最多。

被迫流离失所者被剥夺 教育之后,脆弱性会进一步 加深。

流离失所者的教育机 会少,质量差

很难判断流离失所者的教育状况,不 过据联合国难民署估算,难民小学入学率 为61%,中学入学率为23%。在低收入国 家,难民的初等教育入学率低于50%,中 等教育低于11%(图3)。总体而言,2017 年约有400万5至17岁难民失学。

国内不同地区的难民入学率存在很大差 异。2016年,埃塞俄比亚难民的中学毛入 学率从萨马拉的1%到吉吉加的47%不等。 在巴基斯坦,2011年阿富汗难民的小学净 入学率(29%)还不到全国水平(71%) 的一半;阿富汗难民女童(18%)的净入 学率仅为男童(39%)的一半,而且还不 到阿富汗国内女童入学率的一半。难民抵 达的地区,往往是东道国的落后地区。在 乌干达,来自南苏丹的难民定居在贫困的 西尼罗河地区,当地2016年中学净入学率 还不及全国平均水平的一半。

关于难民教育质量的资料不多,但在 有据可查的情况下,形势不容乐观。在肯 尼亚的达达阿布难民营,仅有8%的小学教 师是获得国家认证的教师,六成的难民教 师没有接受过培训。

图3: 低收入国家只有11%的难民青少年进入中学就读

很难跟踪监测境内流离失所者的教育轨迹

在很多受冲突影响的国家,境内流离失所问题使得原本已在勉力支撑的教育系统倍感压力。最 新一次教育需求评估发现,在尼日利亚东北部的260所学校中,28%毁于枪弹炮火,20%被蓄意纵 火,32%被洗劫一空,另有29%过于靠近武装团体或军方驻地。

据联合国难民署报告,截至2018年1月,乌克兰有180万境内流离失所者。涌入第聂普罗、哈尔 科夫、基辅和扎波罗热等地的境内流离失所者人数最多,当地教育机构面临着教室拥挤和资源不足 问题。为解决这些问题,政府增加了入学名额,将州立大学迁出冲突地区,简化了入学程序,免除 学费,并为境内流离失所者提供贷款和教科书等奖励办法。

自然灾害也会扰乱教育,在亚洲和太平洋地区尤为严重。菲律宾平均每年经历20次台风,发 生火山爆发、地震和滑坡的风险很高。该国采取了减少灾害风险的措施,建设了可以抵御台风的学 校,并且配备了教学资源,由此将教育时间平均延长了0.3年。


应将难民的需求纳入国家教育系统

大多数政府对于危机的应对措施是在平行系统中为难民提供教育。但共识已达成,一致认为这 不是可持续的解决办法。流离失所状态往往会持续很长时间。平行系统通常缺少合格的教师,考试 成绩无法认证,资金来源有可能随时被切断。

2012至2016年联合国难民署全球教育战略首次敦促各国为难民儿童提供经过认可和认证的学习 机会,以便保持教育的延续性。这样做的目的是首先让难民儿童上短期补习班(如有必要的话), 做好准备进入与其年龄相称的年级就读,而后将难民儿童充分纳入国家教育系统,让他们与东道国 的儿童坐在同一间教室里学习。不过,流离失所的情况不同,对于难民的包容程度也会有所不同。 包容的性质在不断发展变化,地理、历史、资源可用性和系统容量都会影响它的性质。

在某些情况下,实现包容是一个渐进过程。土耳其收容了350万难民,该国首先认非公立学校可 以作为临时教育中心,而后将此类学校定为过渡学校,在2020年之前将让所有叙利亚儿童进入公立 学校就读。在其他情况下,政府的承诺时断时续。在伊朗伊斯兰共和国,包容阿富汗难民的政策40 年来偶尔会出现退步。

在某些情况下,虽然作出了承诺,但没有充 分做到包容。难民可以分享到东道国的课程、评 估和教学语言,但由于地理位置上的分隔(例如 肯尼亚的难民营)和能力有限(例如黎巴嫩和约 旦的二部制学校),难民只能在一定限度内得到 接纳。即便是在希腊等较为富足的国家,利用国 家系统为难民提供教育也是一项挑战。

在一些情况下依然为难民单独开办教育。巴勒斯坦教育系统就是一个特例。坦桑尼亚联合共和 国境内的布隆迪难民以及泰国境内的缅甸克伦族难民,在单独设立的非正规社区学校或私立学校 就读。

流离失所的情况不同,对于难民的 包容程度也会有所不同,地理、历史、资 源可用性和系统容量都会影响它的性质。

要实现包容,需要克服几个障碍

将难民纳入国家教育系统的困难,在能力薄弱、缺乏协调和规划不力的情况下体现得最为明 显。相关计划应该认识到文件不齐全、语言不熟练、教育轨迹中断和贫困等多种问题。

教科文组织国际教育规划研究所制定了过渡教育计划指南,重点关注迫切需求,主张将难民和 境内流离失所者纳入教育系统。2013年,乍得率先制定了相关计划。2018年,乍得政府将19处难民 营和难民安置区的108所学校改建为普通公立学校。

难民往往拿不出证件,很难进入国家教育系统。在约旦,难民必须拥有“服务卡”才能上学。 不过在2016年底,约旦开始允许公立学校招收没有服务卡的儿童入学。

另一个障碍是不会说当地语言。进入卢旺达的布隆迪难 民首先要学习为期六个月的新生综合课程,在掌握适当的英 语水平之后才能进入公立学校。德国等地开设的预科班会有 所帮助,但学习时间过长,会迫使难民脱离教育系统。难民 的语言需求不仅涉及口头交流,还包括他们在与东道社区打 交道时才会学到的非语言实践。

要帮助流离失所的儿童进入或重返教育系统,需要多种不同类型的教育方案——过渡、补习、 追加和速成。挪威难民理事会在达达阿布难民营开设了速成学习课程,将肯尼亚的八年制课程压缩 为四年,并且设立了多个进出点。这项方案增加了男童的学习机会,但对于女童的作用不大。这类 方案最好由政府提供,并且纳入教育部门的规划。

即便教育是免费的,课本和交通等成本可能会很高。在黎巴嫩开办了一个试点项目,提供现金 用于支付交通费和补偿因儿童上学、而非工作造成的收入损失,每周出勤时间由此增加了0.5至0.7 天(约合20%)。土耳其政府向难民提供有条件的现金转移,截至2018年已惠及368 000名叙利亚 儿童。

文件不齐全、语言障碍、 学业中断和隐含成本都会妨碍 充分包容。

教师是成功实现包容的关键

在流离失所情况下存在教师短缺问题,特别是缺少合格的教师。要让土耳其境内的所有叙利亚 学生全部上学读书,需要增加大约80 000名教师。在德国,需要补充18 000名教育工作者和24 000 名教师。乌干达需要新增7 000名小学教师来开展难民教育。

要形成、招募、保留和动员一支人数充足的教师队伍,公平和可预测的教师薪酬是基础。然 而,由于预算紧张和融资周期短,政府和人道主义合作伙伴可能无力支付薪资成本。常见的做法是 聘用志愿者教师(通常是难民),并支付津贴;但教师薪资差异会造成矛盾。

在流离失所的情况下,需要对教师进行培训,以应对过度 拥挤、多年龄或多语种混编班级,但教师们往往只能得到零星 的支持。在黎巴嫩,尽管难民儿童的出现影响到日常教学工 作,还是有55%的教师和工作人员在过去两年中参加了专业进 修。肯尼亚卡库马难民营中的教师得到了多方面的支持,其中 包括国立大学开设的正规教学文凭和学历课程,以及机构间应 急教育网开设的、未经认证的危机情况下小学教师课程。

由于关于工作权的专业法规所限,难民教师往往被排除在国家培训方案之外。一些国家支持难 民教师重返工作岗位。乍得为苏丹籍教师开办培训并颁发证书,允许其在乍得国内学校任教。德国 波茨坦大学开设的难民教师课程旨在让叙利亚和其他难民教师能够重返课堂。

在高收入国家,学生的创伤后应激障碍患病率在10%至25%之间;在低收入和中等收入国家,患 病率高达75%。假如儿童无法获得心理健康服务,学校可能是唯一可以提供这项帮助的地方。不过, 要开展校内干预措施,超出了教师的能力范围,需要有经过专门培训的治疗师。教师可以通过与学 习者开展互动,开展结构性社会心理活动,营造出安全、有益的环境,从而提供社会心理支持。教 师需要在课堂管理和转介机制方面接受专业进修。

难民需要幼儿教育

幼儿教育和保育(ECEC)等适当干预措施,对于生活在暴力环境下、已然丧失了有益身心的稳 定生活环境的幼儿来说至关重要。但在流离失所的情况下,早期学习需求往往没有得到满足。

对8个中高收入和高收入国家进行的研究发现,幼年难民和寻求庇护者的需求获得的响应“极 少”,从中可以看出这些问题不属于国家制定政策的优先事项并且规划和实施工作责任分散。对26 项人道主义和难民应急计划进行分析发现,近半数计划根本没有提及5岁以下儿童的学习或教育问 题,具体提及学前教育或幼儿教育和保育的计划还不到三分之一。

这个空白往往由非政府组织来弥补。国际救援委员会为帮助布隆迪和坦桑尼亚联合共和国境内 难民营中的刚果儿童,试行了“治疗教室”学前教师教育方案。2014年,在黎巴嫩推行了经过调整 后的方案,如今已惠及3200名学前儿童,并培训了128名教师。经过4个月的试行之后,参与这项方 案的3岁儿童的运动技能、社会情感技能、执行功能、早期识字和算术能力均得到改善。

一些国家与众多地方行为者及非政府组织建立了伙伴关系。埃塞俄比亚政府支持五分之三的3至 6岁儿童进入设在难民营中的80处幼儿保育和教育中心以及设在亚的斯亚贝巴的150所私立/公立幼儿 园。德国政府与地方行动方合作,采取了难民和寻求庇护者综合教育计划,并计划在2017至2020年 投资近4亿欧元,扩大幼儿教育和保育方案,增加工作人员。

残疾难民的教育面临困境

国际法律文书确保残疾难民儿童享有受教育权,但鲜见提供适当的教育。人们以往通过视觉识 别、医疗评估或自愿提供的信息来评判残疾状况,由此导致流离失所人口中的残疾性质和残疾比率 被严重低估。近年来的做法采用基于功能的系统性问题,例如华盛顿小组制定的问题。

由于残疾情况和收容设施的不同,残疾人的经历也 会有所不同。对巴基斯坦境内的阿富汗难民进行研究发 现,视力障碍患者上学的概率最高(52%),而生活自 理困难的人上学的概率最低(7.5%)。

在印度尼西亚和马来西亚,残疾难民儿童面临的 主要障碍是缺乏无障碍环境(包括距离和设施)以及师资培训不足。流离失所地区极少建有专门学 校,而且通常要收费。因此,由于担心背负社会耻辱,或是担心被移民当局或政府部门拒绝,残疾 状况可能被隐匿不报或是少报漏报。不过这些问题都是可以克服的。约旦的情况表明,新建的难民 营越来越多地包含无障碍基础设施。

发现并利用东道社区与难民社区的强项,是一项重要工作。乌干达全国残疾人联盟是一个伞式 组织,它开展的一个项目旨在吸收残疾难民参与发展活动。乌干达全国聋人协会在两处难民定居点 附近为听力受损的儿童开办学校。

流离失所地区极少建有专门学 校,而且通常要收费。

科技可以支持流离失所者的教育

强迫流离失所现象使得教育系统往往不堪重负。科技解决方案具备可扩展性、速度、移动性和 便携性,非常适于弥补标准教育资源的不足。“即时网校”方案是联合国难民署和沃达丰公司共同 发起的一项联合倡议,提供互联网、电力和数字内容,惠及刚果民主共和国、肯尼亚、南苏丹和坦 桑尼亚联合共和国40 000多名学生和600名教师。

此类干预措施的挑战在于,提供的资源往往与国家课程不符。但也有一些例外,例如黎巴嫩的 Tabshoura(“粉笔”)学习平台根据2015年课程为学前班提供在线资源。这个平台基于“魔灯” (Moodle)学习管理系统,有阿拉伯语、英语和法语三种版本。

科技还可以提供社会心理支持。非政府组织无国界图书馆和联合国难民署共同开发的“思想盒 子”程序包包含信息资源、文化资源和教育内容。对布隆迪境内的两处刚果难民营开展了定性评 估,发现对于复原力产生了积极影响。

大多数方案支持教师的职业发展。在尼日利亚,教科文组织与诺基亚公司合作开办了一个教师 教育项目,协助小学教师进行课程规划,提出发人深省的问题,鼓励作出反应,使用英语评估学 生,并开设扫盲班。

科技举措面临多项挑战,相关方案通常需要高额的前期投资,并非人人都能用上充足的电力, 也并非人人都能联网。重要的是,科技手段不能代替接受正规学校教育。国际组织应确保进一步协 调各项举措,并利用其实现最终目标——将难民纳入国家教育系统。

针对难民的多样化高等教育举措

高等教育机会可以改善难民的就业前景,有助于提升中小学的入学率和续读率。不过,难民的 高等教育参与率估计仅为1%。在紧急情况下,高等教育机会往往被忽视;只有在出现长期流离失 所状况时,各方才会协同关注这个问题。至于难民的高等受教育权利,通常被理解为最多延伸到不 歧视。

基于科技的举措可以惠及流离失所者。联合国难民署和日内瓦大学联合创办了“危机中的互联 学习联盟”,将面授与在线学习结合起来,2010年以来已经惠及6500名学生。

德国阿尔伯特·爱因斯坦难民学术倡议基金(DAFI)是国际难民奖学金 计划之一,基金自1992年以来通过联合国难民署向难民提供支持。地域覆盖 范围根据难民流动情况和教育需求进行调整。目前最大的奖学金计划设在埃 塞俄比亚、伊朗伊斯兰共和国、黎巴嫩、土耳其和乌干达。

其他奖学金计划为难民在高收入国家学习创造了机会。加拿大世界大学服 务会的难民学生计划支持大学内部设立的、希望赞助难民进入本校重新安置和就读的委员会。1978 年以来,这项计划已经协助来自39个国家的超过1800名难民进入加拿大各地的80多所大学和学院 就读。

学者也需要得到支持。“难民学者”网络为需要保护的学者安排临时研究和教学职位。联合王 国援助难民学者理事会(CARA)提供紧急支持,特别是针对在国内面临危险的学者。

提供支持,应广泛惠及社区。除奖学金获得者之外,德国阿尔伯特·爱因斯坦难民学术奖学金 将原籍社区也作为预期受益方。支持难民学者的网络还可以促进能力建设。援助难民学者理事会在 伊拉克、阿拉伯叙利亚共和国和津巴布韦开展了旨在重建研究和教学能力的方案。

难民的高 等教育参与率 仅为1%。

境内流离失所者与难民往往面临着类似的教育难题

联合国《关于境内流离失所问题的指导原则》规定,人人享有受教育权,但能力和政治因素妨 碍各方认识到这个问题,也不利于各方协调解决方案。面对境内流离失所者的教育困境,法律、教 育和行政方面的反应往往与面对难民时的情况类似。

截至2017年,哥伦比亚有650万境内流离失所者,哥伦比亚政府着力建设法律保护框架。2002 年,宪法法院指示市级教育主管部门在教育机会方面优先考虑流离失所儿童。2004年,法院宣布境 内流离失所者包括受教育权的基本权利受到侵犯。

流离失所意味着很多儿童和青少年的教育轨迹被打断,他们需要获得支持才能重新进入教育系 统。非政府组织“危机中的儿童”在阿富汗开展了一项社区速成教育方案,帮助喀布尔市内及周边 地区非正常环境下的境内流离失所失学儿童读完小学六年级,并转入正规教育机构。

境内流离失所的教师在行政管理上依然隶属于原籍地 区,要领取薪水几乎是做不到的,阿拉伯叙利亚共和国就存 在这种情况。在伊拉克,44个合作伙伴在15个省开展服务, 为大约5 200名教师发放津贴或其他奖励,但协调不力导致服 务存在缺口,不同类别的教师之间存在薪资差距,而且合作 伙伴之间出现矛盾。

境内流离失所的教师面临 风险和行政障碍,要领取薪水 几乎是做不到的。

自然灾害和气候变化要求教育系统做好应对准备

教育部门的计划应考虑到自然灾害可能造成人员伤亡、基础设施受损和流离失所问题,并确保 从应急反应到恢复重建阶段,教育服务尽量不受干扰。2017年,联合国减少灾害风险办公室与教育 部门减少灾害风险以及抗灾能力全球联盟发布了最新的《学校安全综合框架》,其三项基本内容是 安全的学习设施、学校灾害管理以及减少风险和抗灾能力教育。

许多太平洋岛国将气候变化风险写进了教育计划。2011年的《所罗门群岛政策声明和紧急情况下 备灾与教育指南》旨在确保学生在突发事件前后及期间能够继续享有安全的学习环境,确保所有学 校都设立临时性学习和教学空间。

今后几十年,气候可能成为导致人们流离失所的主要原因之一。据世界银行估算,到2050年将 有1.4亿人因气候变化而流离失所。为降低脆弱性,一些国家已经在考虑应对政策。基里巴斯政府制 定了“有尊严地移民”政策,这是全国性长期整体迁移战略的一部分,旨在提高民众的教育资历, 使其能够在国外的护理等行业获得体面的工作机会。

去年